Magyar vétósorozat bénítja az EU-t: a 90 milliárd eurós ukrajnai csomag is elakad, vezetők egyre inkább tartanak az egyhangúsági csapdától.
A vétójog lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy blokkolják a Tanács döntéseit azokon a területeken, ahol a szerződések többségi szavazás helyett egyhangúságot írnak elő.
HIRDETÉS
HIRDETÉS
Ennek a jognak az érvényesítése az egész EU-t politikai bénultságba taszíthatja: már egyetlen, a javaslatot ellenző tagállam is elég ahhoz, hogy megakadályozza a tervezett lépések elfogadását.
A nemzeti kormányok elvben csak akkor élnek ezzel a joggal, ha úgy vélik, hogy a tanácsi döntések sértik szuverén érdekeiket. Az utóbbi időben azonban egyre inkább hatalmi eszközként használják, hogy engedményeket csikarjanak ki az EU-tól, különösen Oroszország 2022-es ukrajnai inváziója óta.
Michal Ovádek, a University College London európai intézményekkel, politikával és szakpolitikákkal foglalkozó oktatója szerint a tagállamok eddig 48 alkalommal éltek vétójogukkal külpolitikai dossziék, költségvetési döntések és bővítési lépések ellen.
Magyarország 21 vétóval messze a leginkább obstruáló ország. Lengyelország hét tanácsi döntést állított meg, utána Görögország, Hollandia és Ausztria következik kettő-kettő vétóval. Más tagállamok, például Ciprus, Románia és Bulgária is legalább egyszer éltek ezzel a jogukkal.
Miért létezik a vétójog?
Bár az uniós jogszabályok mintegy 80 százalékát minősített többséggel fogadják el, az egyhangúság továbbra is központi szerepet játszik az Európai Tanácsban.
Ez azt jelenti, hogy egy intézkedés elfogadásához és végrehajtásához mind a 27 tagállam beleegyezésére szükség van. Ha egy tagállam vétójogával élve a döntés ellen szavaz, a határozat nem léphet hatályba, és az egész folyamat megbénul.
„Az Európai Unió bonyolult szervezet. A döntéshozatal szakpolitikai területenként eltérő, és a tagállamoknak erős ösztönzőik vannak arra, hogy éljenek a hatalmukkal. Ez komoly probléma, mert valóban blokkolhatja a döntéshozatalt, éppen akkor, amikor egységre lenne szükség” – mondta Patrick Müller, a Bécsi Egyetem Európai Integrációkutató Központjának és a Bécsi Diplomáciai Akadémiának európai tanulmányokkal foglalkozó professzora.
Az egyhangúsági követelmény azért létezik, mert az EU szuverén államok uniója, nem pedig föderális állam. Vagyis a nemzeti érdekek elsőbbséget élveznek az európai célokkal szemben. Az egyhangúság bevezetésével az EU nem akarta rákényszeríteni a tagállamokat olyan politikai döntésekre, amelyek ellentétesek alkotmányos identitásukkal.
A 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni Szerződés kiterjesztette a minősített többségi szavazás alkalmazását. Ma azonban a legfontosabb szakpolitikai területeken továbbra is az egyhangúság a szabály: a közös kül- és biztonságpolitikában, a védelempolitikában, a bővítésnél, a szerződésmódosításoknál és az uniós költségvetés egyes részein.
A hívei szerint a közös döntéshozatal erős demokratikus legitimációt garantál. Emellett védi a tisztességes, konszenzuson alapuló megközelítést, és biztosítja az erőviszonyok egyensúlyát a nagyobb és a kisebb tagállamok között.
Az egyhangúság azonban nemcsak lassítja a döntéshozatalt, hanem azt is megakadályozhatja, hogy az EU gyorsan reagáló szereplő legyen. A kritikusok szerint a konszenzus hiánya széttöredezett válaszokhoz vezet a nagy válságokra. Ennek súlyos geopolitikai ára van: gyengíti az EU hitelességét, és teret enged más hatalmaknak, hogy betöltsék az így keletkező űrt.
Brüsszelben 2022 óta újra fellángolt a vita az egyhangúság körül. Magyarország ismétlődő vétói az Ukrajna elleni szankciócsomagokkal és a pénzügyi segítséggel kapcsolatban tovább erősítették az aggodalmakat az európai politikai patthelyzetek szaporodása és a bénultság miatt.
A döntéshozatal hatékonyabbá és gyorsabbá tétele érdekében Emmanuel Macron francia elnök 2022-ben azt javasolta, hogy a minősített többségi szavazást terjesszék ki további szakpolitikai területekre.
A javaslat azonban korántsem egyszerű. Szerződésmódosításokat feltételez, és azt, hogy a tagállamok fontos szakpolitikai ügyekben jelentős ellenőrzést veszítenek, ami szembemegy saját érdekeikkel.
Senki sem zsarolhatja az EU-t
Az Európai Tanács elnöke, António Costa szerint „senki sem zsarolhatja az európai intézményeket”, miután Magyarország megvétózta az Ukrajnának szánt hitelt a márciusi európai tanácsi csúcson.
Bár Európa hozzászokott az egyhangú döntéshozatalból fakadó korlátokhoz, most azzal kénytelen szembenézni, hogy a tagállamok stratégiai fegyverként használják a vétót.
A tagállamok egyre inkább eszközként tekintenek az egyhangúságra. Egy-egy szakpolitikai döntést – például szankciókat vagy bővítési lépéseket – arra használnak, hogy egymástól független engedményeket csikarjanak ki. A legtöbb esetben a befagyasztott uniós források és a jogállamisági viták ügyében próbálják „sarokba szorítani” Brüsszelt, miközben azzal érvelnek, hogy a nemzeti érdekeket védik.
Mindez azért lehetséges, mert „hiányoznak a tagállamok vétóhoz folyamodását korlátozó formális biztosítékok” – érvelt Müller.
A tagállamok tagadják, hogy kapcsolat lenne a megvétózott döntés és a zsarolási kísérlet között. Ennek elismerése azt jelentené, hogy beismerik: visszaélnek a szerződésekben rögzített egyhangúsági szabállyal. Ez gyengítené az alkupozíciójukat, és növelné a jogi és politikai kockázatokat. Inkább azt hangoztatják, hogy vétójuk kizárólag az adott döntésre vonatkozik, és a nemzeti érdekek védelmét szolgálja.
„Magyarország igyekszik elfedni ezt az összefüggést, így nem könnyű észrevenni, nem egyértelmű. Azt az illúziót kelti, hogy ezek a viták külpolitikáról szólnak. Erre egyszerűen mondhatnánk azt is, hogy zsarolás, vagy, ha úgy tetszik, kemény alkudozás” – mondta Müller az Euronewsnak.
Thu Nguyen, a berlini Jacques Delors Központ megbízott társigazgatója szerint a vétót gyakran közvetlenül a nemzeti választások előtt vetik be, hogy belpolitikai támogatást szerezzenek. „A vétó belengetése egyfajta jelzés a hazai választóknak, hogy talán jobban védik a nemzeti érdekeket, vagy hogy a kormány – idézőjelben – kiáll Brüsszellel szemben” – fogalmazott Nguyen.
Az EU-nak vannak eszközei
Bár korlátozottan, de az EU-nak vannak lehetőségei arra, hogy megakadályozza: a vétójog megbénítsa a nagy horderejű döntéseket. Az egyik informális eszköz a politikai elszigetelés: a többi kormány összehangoltan nyomást gyakorolhat, vagy partvonalra szoríthat egy vétót alkalmazó országot (ez többször is megfigyelhető volt Orbán Viktorral folytatott vitákban az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás ügyében). Ilyenkor a többi tagállam a formális kereteken kívül tárgyal, vagy azzal fenyeget, hogy a vétózó ország nélkül is továbbhalad, kikényszerítve ezzel a kompromisszumot.
Nguyen szerint „léteznek úgynevezett áthidaló záradékok, amelyek alapján az Európai Tanács engedélyezheti, hogy egy területen az egyhangúság helyett minősített többséggel döntsenek”.
Ám a minősített többségi szavazásra való áttéréshez is valamennyi tagállam beleegyezésére van szükség.
„A múltban is születtek kreatív megoldások. A 2023. decemberi uniós csúcson a tagállamok előálltak az úgynevezett híres kávészünettel: Viktor Orbán kiment a teremből, a többiek pedig így dönteni tudtak. Ez azt feltételezi, hogy a vétózó tagállam elhagyja a termet, vagy önként megengedi, hogy a többiek nélküle hozzanak döntést.”
Egy másik formális lehetőség a 7. cikk szerinti eljárás megindítása.
„Ez egy olyan eljárás, amely lehetővé teszi az EU számára, hogy felfüggessze egy tagállam tanácsi szavazati jogait, ha az súlyosan és tartósan megsérti az Európai Unió értékeit.”
A tagállamok vonakodnak ehhez az eszközhöz nyúlni. „Ez egy olyan eljárás, amely csak akkor alkalmazható, ha az EU értékeit – a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, az emberi méltóságot – súlyosan és folyamatosan megsértik” – magyarázza Nguyen.
Az eljárás gyakorlatilag megfosztaná az adott országot a vétójogától, politikailag azonban nehezen járható út, mert a többi tagállam csaknem egyhangú támogatására van hozzá szükség.
„Ez is olyan eljárás, amelyhez egyhangúság kell – az érintett tagállam nélkül –, de e téren sem jutottunk igazán előre. Ha van megoldás, az az lehetne, ha sikerülne előre lépni a 7. cikk alkalmazásában” – mondta Nguyen az Euronewsnak.
Ezt az eszközt Lengyelországgal szemben 2017-ben aktiválták és 2024-ben zárták le, Magyarországgal szemben pedig 2018-ban indították meg az eljárást.
Egy másik, informális kerülőút a pénzügyi nyomásgyakorlás. Az EU dönthet úgy, hogy a forrásokhoz való hozzáférést a jogállamisági normák tiszteletben tartásához köti, ahogyan ez Magyarország esetében is történt, amikor több milliárd eurót befagyasztottak.
Bizonyos kormányok ma azt szorgalmazzák, hogy ezt a „feltételességet” terjesszék ki, így a rendszeresen kulcsfontosságú döntéseket blokkoló országok a források elvesztését kockáztatnák. Mások viszont – főként a kisebb vagy a szuverenitásukat erősebben védő államok – arra figyelmeztetnek, hogy a vétó megszüntetése vagy megkerülése gyengítené a nemzeti kontrollt, ezért minden ilyen reform komoly politikai viták tárgya marad.
A legvalószínűbb továbblépés
Kétség sem fér hozzá, hogy az EU-nak reformálnia kell a vétójogot. Az, hogy ez miként sikerül, meghatározza majd az Unió hitelességét, ellenálló képességét és szerepét az egyre összetettebb geopolitikai környezetben.
Nguyen szerint a jelenlegi nemzetközi feszültségek arra kényszerítik Európát, hogy erősítse egységét. Bár nagy szükség lenne közös álláspontra, különösen a kül- és biztonságpolitika terén, „amit látunk, az egy nagyon éles törésvonal Magyarország és az Európai Unió többi része között” – érvelt.
A vétócsapda ugyanakkor még jó ideig kísértheti Európát.
„Az egyhangúság legnagyobb problémája az, hogy csak egyhangú döntéssel lehet megszüntetni az egyhangúságot. Mindenkinek bele kell egyeznie abba, hogy lemond róla” – mondta Nguyen.
A legtöbb tagállam hajlandónak tűnik megállapodásra jutni és lemondani erről a jogról. A lengyel kormány március 12-én, a védelmi modernizációt szolgáló 44 milliárd eurós uniós hitel megvétózásával mégis azt bizonyította, hogy az ellentétek és a nemzeti szuverenitás védelme továbbra is erős szempont.
A nemzeti aggályok és a közös európai prioritások közötti jobb egyensúly rövid távon megoldást kínálhat. A tagállamok józan belátással dönthetnének az egyhangúságról, és csak akkor élnének vele, ha alapvető nemzeti érdekeik védelme ezt elengedhetetlenül szükségessé teszi.
„Az lenne a kívánatos, ha a tagállamok önmérsékletet tanúsítanának a vétójoguk gyakorlásában: nem használnák stratégiai fegyverként, hanem a lehető legszűkebb körben, kizárólag közvetlenül érintett alapvető érdekeik védelmére vetnék be” – mondta Müller az Euronewsnak.