Brüsszel számos vétómentes jogalkotási javaslatot terjesztett elő, hogy legyőzze Magyarország és Szlovákia ismételt ellenállását. Szakértők szerint a stratégia politikailag és jogilag kockázatos. De vajon elkerülhetetlenné vált?
A hónap elején tartott válságcsúcstalálkozón az európai vezetők olyan eszközhöz folyamodtak, amely néhány hónappal korábban elképzelhetetlennek tűnt volna a patthelyzetből való kilábalás érdekében: a közös költségvetésből fedezett közös hitel felvétele, hogy a háború alatt Ukrajna talpon maradjon.
Az eszköz megkerülte a tagállamok közötti egyhangúság szükségességét, és összegyűjtötte azokat, akik együtt akartak működni, miközben Magyarországot, Szlovákiát és a Cseh Köztársaságot távol tartotta a megállapodásból – ami a továbblépés feltétele volt. Ezzel az EU-nak nemcsak azt sikerült elérnie, hogy Ukrajna számára 90 milliárd eurót biztosítson 2026-ra és 2027-re (ahogyan azt megígérte), hanem egy új utat is mutatott – olyat, ahol az egyhangúság követelménye többé nem akadályozza a Tettrekészek Koalícióját.
Ez nem kevesebb, mint rendkívüli egy olyan unió számára, amelyet gyakran korlátoz az egyhangú döntéshozatal. Ez a téma egyre többször kerül elő Brüsszelben, a döntéshozók keresik az alternatívákat a nemzeti vétók megkerülésére, különösen, ha Magyarország gyakorolja azokat, mely vétójogát a brüsszeli politika központi elemévé tette, amikor Ukrajnáról van szó, a finanszírozástól kezdve Kijev uniós tagjelöltségéig.
A közös hitelfelvétellel kapcsolatban (Budapest, Prága és Pozsony megkerülésével) az EU a szerződésekben előírt "megerősített együttműködés" elvére hivatkozott. Legutóbb a Szerződések 122. cikkét is alkalmazták, melyet minősített többséggel fogadtak el, hogy az Európában tartott befagyasztott orosz vagyontárgyakat határozatlan időre az EU-ban tartsák. Addig a vagyontárgyakat a szokásos szankciórendszer szerint tartották, amely egyhangúságon alapult, és ezért Magyarország és Szlovákia igenlő szavazatától függött.
Míg a 122. cikket a szerződések súlyos gazdasági válságok kezelésére szolgáló eszközként határozzák meg, az a terv, hogy ezt a cikket az Ukrajna számára nyújtott finanszírozás felszabadítására használják, egyértelműen az ellenszegülő tagállamok megkerülésére szolgált. Ez egy újabb példa arra a stratégiára, amelyet a blokk egyre gyakrabban alkalmaz a vétók megkerülésére olyan kérdésekben, ahol közel konszenzus van, és amely kezd eredményeket hozni – de nem kockázat nélkül.
"Egyértelmű elkötelezettséget látunk az EU vezetése részéről, hogy megpróbálják megkerülni a Magyarországról és Szlovákiából érkező esetleges vétókat, és a fontos döntéseket a minősített többségi szavazás alapjára helyezik – mondta Hegedűs Dániel, a German Marshall Fund regionális igazgatója az Euronewsnak, és hozzátette, hogy - másrészt nem hiszem, hogy ez helytálló. Sem jogilag, sem politikailag".
A magyar probléma
A University College London oktatója, Michal Ovádek által összeállított lista szerint 2011 óta összesen 46 vétót gyakorolt az EU-ban 15 tagállam 38 kérdésben. Magyarország a közelmúlt történetében minden más tagállamnál többször, összesen 19 alkalommal vétózta meg az uniós javaslatokat. Lengyelország hét vétóval a második helyen áll, míg Szlovákia, amely szintén gyakran került a címlapokra Európa-szerte Robert Fico miniszterelnök ellentmondásos döntései miatt, két határozatot blokkolt, mindkettőt idén.
Magyarország jelentős számú közös külpolitikai nyilatkozatot vétózott meg, de blokkolta az Ukrajnának nyújtott konkrét támogatásra és a Kijevvel folytatott hivatalos uniós csatlakozási tárgyalások megkezdésére irányuló javaslatokat is.
Ennek eredménye, hogy az Ukrajnát támogató uniós nyilatkozatok többsége az EU-26 nevében született, melyből Magyarország így kimaradt. Ez nem változtat azon a tényen, hogy minden tagállam megvétózhatja az egyhangúságot igénylő döntéseket a nagyobb politikai változások esetében.
Mikuláš Dzurinda, a Martens Centre elnöke, Szlovákia volt miniszterelnöke az Euronewsnak elmondta, hogy olyan vezetők, mint Friedrich Merz német kancellár és Emmanuel Macron francia elnök most már támogatják a blokk szavazási szabályainak módosítását.
Bármilyen ilyen lépéshez azonban szerződésmódosításra lenne szükség, amit Magyarország - és potenciálisan más tagállamok is - valószínűleg elleneznének. Mivel azonban a vétójog szisztematikus alkalmazása évek óta problémát jelent az EU számára, Brüsszel most kreatívabb megoldásokat keres.
A vétók megkerülésére irányuló politika
Egy uniós diplomata (aki névtelensége megőrzése mellett beszélt az Euronewsnak) elmondta, hogy az Európai Bizottság most szándékosan úgy alakítja ki javaslatait, hogy ne legyen szükség a tagállamok egyhangú hozzájárulására. A Szlovákia és Magyarország valószínűsíthető vétójának megkerülésére tett egyik kísérlet idén májusban történt a REpowerEU ütemterv bemutatásával, amely egy olyan csomag, amelynek célja az orosz fosszilis tüzelőanyag-import 2027-ig történő fokozatos megszüntetése.
Az EU 2022-ben szankciókat vezetett be az orosz kőolajimportra, miután Moszkva megtámadta Ukrajnát, de Magyarország és Szlovákia mentességet kapott. Ezúttal az Európai Bizottság Budapest és Pozsony ellenállása ellenére úgy döntött, hogy teljesen kivezeti az orosz üzemanyagokat. Ennek érdekében a blokk vétóbiztos stratégiát választott: maga az ütemterv nem jogilag kötelező érvényű, de az olaj- és gázimport csökkentéséről szóló jogszabályokat az Európai Tanács minősített többséggel fogadja el, tehát Magyarország és Szlovákia így kénytelen lesz akarata ellenére lemondani az orosz gázról.
Mindkét ország már jelezte, hogy bepereli az EU-t, és az intézkedés megsemmisítését kéri. "Nem ez az első eset, hogy az EU átminősíti azokat az intézkedéseket, amelyek nem tudtak elég támogatást szerezni ahhoz, hogy szankciónak minősüljenek - mondta Lattmann Tamás nemzetközi jogi szakértő a Pirkadet podcastban, hozzátéve, hogy - ez évek óta napirenden van: ha az orosz nyersanyagbeszerzésre vonatkozó intézkedéseket nem lehet szankciórendszerrel, konszenzus híján szankciórendszerrel kivetni, akkor át lehet minősíteni külkereskedelemnek vagy valami másnak, és ez uniós hatáskörbe kerül."
Többsebességes blokk
Az Európai Bizottság egyik forrása az Euronewsnak elmondta, hogy Európa a tagállamok ellenállását is megkerülhetné egy olyan modellel, amely hasonló a Tettrekészek Koalíciójához, a hasonlóan gondolkodó, Ukrajna támogatására hajlandó országok csoportjához. Mario Draghi, az Európai Központi Bank korábbi elnöke, az európai viták egyik legbefolyásosabb hangja e modell mellett szólalt fel, és "pragmatikus föderalizmusnak" nevezte, mivel az EU-ban jelenleg nem adottak a politikai feltételek egy valódi, föderális unióhoz.
Az EU számos példát látott már arra, hogy a hasonlóan gondolkodó országok önkéntes együttműködés révén hogyan tudnak közösen előrehaladni, többek között a schengeni projektet, valamint a migráció és a pénzügyek terén tett különböző kezdeményezéseket. A blokk vonakodóbb országai számára politikailag ez a módszer a legelfogadhatóbb lehetőség, és az EU már most is többsebességes szervezetként működik.
A Tettrekészek Koalíciójának modellje az Ukrajnán túli kérdésekben is alkalmazható, a védelemre és a pénzügyekre is kiterjedően. A Nemzetközi Valutaalap vezetője, Kristalina Georgieva az Euronewsnak adott interjújában szintén e mellett foglalt állást, és hasznos formátumnak nevezte, amikor a jóhiszemű erőfeszítések ellenére sem lehet egyhangúságot elérni.
Az Európai Unió bővítése
Az egyik terület, ahol a minősített többség döntő szerepet játszhat, az az EU bővítése. A csatlakozási tárgyalások megkezdésének jóváhagyásához és az egyes tárgyalási fejezetek megnyitásához mindig egyhangúságra van szükség. A 2023. decemberi csúcstalálkozón Orbán Viktor feloldotta vétóját Ukrajna csatlakozási tárgyalásaival szemben, a többi tagállam pedig jóváhagyta a lépést. Azóta azonban blokkolja a tárgyalási fejezetek megnyitását, akadályozva ezzel a csatlakozási tárgyalásokat.
Az év elején António Costa, az Európai Tanács elnöke a bővítési szabályok módosítását javasolta a folyamat felgyorsítása érdekében, megszüntetve az egyes fejezetekhez szükséges egyhangú döntést. A változtatásokhoz azonban szerződésmódosításra lett volna szükség, és a magyar miniszterelnök az októberi koppenhágai informális csúcstalálkozón gyorsan elvetette az ötletet.
Az EU jelenleg felgyorsítja a fejezetekről szóló tárgyalások technikai munkáját, és arra törekszik, hogy a munka nagy része a politikai jóváhagyás megadása után befejeződjön. Marta Kos bővítési biztos az Euronewsnak a kiemelt uniós csúcstalálkozón azt mondta, hogy Ukrajna "technikailag készen áll" a klaszterek megnyitására, és hogy a blokknak kreatívan kell megoldásokat találnia. De jelen állás szerint, hacsak a szabályok nem változnak, vagy éppen Orbánt nem sikerül meggyőzni, Kijevnek az EU-hoz való közeledésre irányuló törekvése megrekedne a bizonytalanságban.
Az állandó elkerülő út kockázatai
Egyes szakértők azonban arra figyelmeztetnek, hogy a szemben álló tagállamok számos különböző területen történő megkerülése visszafelé sülhet el az EU számára.
Magyarország és Szlovákia már jelezte, hogy a jogszabály elfogadása után megtámadja az orosz üzemanyagok fokozatos kivonását a REPowerEU keretrendszerből. A Bizottság ugyanilyen kockázatokkal néz szembe a 122. cikk alkalmazásával kapcsolatban, hogy meghosszabbítsa az orosz vagyonok befagyasztását; Hegedűs szerint Magyarországnak van esélye arra, hogy megnyerje ezeket az ügyeket.
"Természetesen tudjuk, hogy 18-24 hónap múlva várható döntés, és gyakorlatilag túl kell élnünk a következő néhány hónapot" - mondta Hegedűs. "Tehát ez egy hosszú távú probléma, gyakorlatilag ez a konzervdoboz elrúgása."
Az egyhangúság megkerülése azonban más problémákat is felvethet. És nem egyértelmű, hogy minden tagállam szeretné-e, ha a vétójog ereje idővel erodálódna, mivel gyakran a nemzeti érdekek védelmének utolsó eszközeként tekintenek rá.
Valamennyi tagállam fenyegetőzött már valamikor azzal, hogy vétójogával él a Tanácsban. A vétó a kisebb és a nagyobb tagállamok közötti egyenlőséget is szolgálja, mivel biztosítja, hogy a tárgyalóasztalnál a tagok bármely méretben egyenlő hatalommal rendelkezzenek.
"A vétójog a létfontosságú érdekek védelmének utolsó védelmi vonala" - mondta Lattmann. "A kijátszás minden egyes esete új problémák sorához vezetett, gyakran magának a rendszernek a működésképtelenségéhez vagy lejáratásához".
(Maria Tadeo közreműködésével)